شوراها؛ نهاد تشریفاتی یا پارلمان محلی؟

اگر از دیدگاه نظام اداری شیوه مدیریتی دولت‌های غیر‌فدرال را به دو گونه «متمرکز» و «غیر‌متمرکز» تقسیم کنیم، نظام اداری ایران به‌عنوان کشوری پهناور به روش عدم تمرکز اداره می‌شود. به این معنا که اداره امور محلی از سوی مردم محل انجام می‌گیرد. قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در فصل هفتم «شوراها» (اصول صد تا صد‌و‌هفتم) این شیوه حکمرانی را پذیرفته است. اجرائی‌شدن فصل شوراها حدود 20 سالی به درازا کشید. سیدمحمد خاتمی تنها یک سال پس از آغاز اولین دوره ریاست‌جمهوری خود با شعار توسعه سیاسی، اقدام به برگزاری نخستین دوره انتخابات شوراهای اسلامی شهر و روستا کرد. به گفته یکی از نزدیکان خاتمی، هنگام رایزنی او با هدف زمینه‌سازی تشکیل شوراها، نگرانی جدی از ورود حجم زیادی نیروی غیرحرفه‌ای به ساختار تصمیم‌گیری و مدیریتی کشور وجود داشته است که پس از گفت‌وگوها، سرانجام سران کشور قانع شدند و انتخابات در هفتم اسفند 1377 برگزار شد. پیشینه نهاد شوراها را باید در قانون اساسی مشروطیت جست‌وجو کرد. اصول 90 تا 93 متمم قانون اساسی مشروطیت تحت عنوان «انجمن‌های ایالتی و ولایتی» به موضوع شوراهای محلی بر‌می‌گردد. اصل 90 بیان می‌کرد: «در تمام ممالک مخروسه انجمن‌های ایالتی و ولایتی به موجب نظام‌نامه مخصوص مرتب می‌شود...». همچنین اصل 92، انجمن‌ها را دارای اختیار تامه در اختیارات راجع به منافع عامه می‌دانست. متأسفانه مشروح مذاکرات تصویب قانون اساسی مشروطیت تدوین نشده و با مراجعه به کتاب‌های مرجع نظیر «تاریخ انقلاب مشروطه ایران» احمد کسروی یا «مشاهدات و تحلیل اجتماعی و سیاسی از تاریخ انقلاب مشروطیت ایران» به قلم محمدعلی تهرانی (کاتوزیان)، اطلاعات محدودی از گفت‌وگوهای پیش از تصویب اصول در دسترس است. برای اجرای این اصول، در مهر 1341 دولت امیراسدالله علم، لایحه «انجمن‌های ایالتی و ولایتی» را از تصویب گذراند که در ادامه جنجالی بزرگ آفرید. عمده مخالفت فقهای وقت، با حذف شرط سوگند به قرآن از سوی منتخبان (حتی برای اقلیت‌های دینی) و اعطای حق رأی به زنان بود. با در‌نظر‌گرفتن فضای سیاسی آن روزگار و استنباط عصری احکام شریعت از سوی فقها، شاید بتوان این گونه موضع‌گیری را درک کرد. بعد از انقلاب اسلامی و پیش از تصویب قانون اساسی در آذر 1358، با پیگیری آیت‌الله سیدمحود طالقانی و همکاری دکتر ناصر کاتوزیان، «قانون شوراهای محلی» در 2/5/1358 به تصویب شورای انقلاب رسید که در واقع «لایحه قانونی» (قانون عادی که به دلیل شرایط غیر‌عادی، به تصویب نهاد موقت جایگزین پارلمان رسیده) است. این متن 14‌ماده‌ای، اختیارات گسترده‌ای برای نهاد شورا قائل است؛ از‌جمله در ماده 7 صلاحیت انتخاب شهردار منحصرا با شورا بوده و فرمانداران و استانداران به ترتیب با پیشنهاد شورای شهرستان و استان و توسط استاندار و وزارت کشور معین می‌شد. در قانون اساسی کنونی، علاوه بر فصل هفتم که به شوراها اختصاص دارد، اصل ششم (اداره امور کشور با اتکا بر آرای عمومی) و اصل هفتم (پیش‌بینی شورای روستا، شهر، شهرستان و استان به‌عنوان ارکان تصمیم‌گیری و اداره کشور) نیز ناظر بر ماهیت و اختیار این نهاد مردمی است. جالب این است که با وجود برگزاری اولین دوره انتخابات شوراهای شهر و روستا در سال 1377، نخستین قانون در این زمینه با عنوان «قانون تشکیلات شوراهای اسلامی کشوری» در یکم آذر 1361 به تصویب مجلس رسید و اصلاحاتی در سال های 1364، 1365، 1369 و 1370 داشت. سرانجام قانون «تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران» مصوب 1/3/1375 همه قوانین قبلی را نسخ و به‌عنوان متن اصلی جایگزین شد. متأسفانه همچنان این قانون انتظاراتی را که در اصول اولیه و فصل هفتم قانون اساسی در اذهان مردم ایجاد می‌کند، برآورده نمی‌کند؛ برای نمونه تبصره 3 ماده 80، نصب شهرداران در شهرهای با جمعیت بیش از 200 هزار نفر و مراکز استان‌ها را نیازمند حکم وزیر کشور دانسته و شورا تنها نقش پیشنهاددهنده دارد. همچنین در ماده 90 هیئتی با عنوان «هیئت تطبیق مصوبات شوراهای اسلامی کشور با قوانین» پیش‌بینی شده که این هیئت حق درخواست تجدیدنظر از شورا را نسبت به مصوبات خود دارد که در نهایت احتمال دارد به ملغی‌الاثر شدن مصوبه بینجامد. در‌حالی‌که در کشورهای غربی اداره بسیاری از خدمات عمومی نظیر آموزش، بهداشت، راه‌سازی و... به نهادهای محلی واگذار شده، با توجه با اصول ششم و هفتم قانون اساسی و آموزه‌های اسلامی نظیر آیه «و امرهم شورا بینهم»، شایسته نیست در قانون‌گذاری عادی، شوراها از پارلمان محلی به سمت نهادی تشریفاتی حرکت کند.