سازوکار معیوب توزیع بودجه

یکی از مهم‌ترین وظایف نهاد دولت برای حصول اهداف توسعه منطقه‌ای مندرج در سند چشم‌انداز کشور (برخوردار از سلامت، رفاه، امنیت غذایی، تأمین اجتماعی، فرصت‌های برابر، توزیع مناسب درآمد، به دور از فقر، فساد، تبعیض)، تدارک بهینه و متوازن کالاهای عمومی است که به دلایلی از قبیل منع‌ناپذیر و رقابت‌ناپذیر‌بودن، بخش خصوصی تمایلی به تأمین و عرضه آنها ندارد. بر‌اساس قانون بودجه، مجموع کالاهای عمومی که دولت موظف به تدارک و تأمین آنهاست، در امور 10‌‌گانه خدمات عمومی، دفاعی و امنیتی، قضائی، اقتصادی، محیط زیست، مسکن، عمران شهری و روستایی، سلامت، فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری، آموزش و پژوهش و رفاه اجتماعی طبقه‌بندی شده‌اند. در یک تحلیل کلی، امور مندرج در قانون بودجه را می‌توان در دو گروه کالاهای عمومی دارای اثرات مستقیم بر محیط کسب‌و‌کار و فعالیت‌های اقتصادی (امور اقتصادی، مسکن، عمران شهری و روستایی، فصل گردشگری امر سلامت و فرهنگ) و کالاهای عمومی دارای اثرات غیرمستقیم بر محیط کسب‌وکار و فعالیت‌های اقتصادی (خدمات عمومی، دفاعی و امنیتی، قضائی، محیط زیست، سلامت، فرهنگ، تربیت بدنی، آموزش و پژوهش و رفاه اجتماعی) دسته‌بندی کرد. بدون‌تردید مسائل و چالش‌های مرتبط با ایجاد یا توسعه کالاهای عمومی مربوط به هر‌یک از دو دسته مورد اشاره و متعاقبا تقاضاهای عاملان سیاسی، اداری و اقتصادی مناطق مختلف کشور، متعدد و متنوع بوده است و بر‌اساس‌این همواره رایزنی‌ها و پیگیری‌های مداومی از سوی نمایندگان و عاملان مناطق مختلف کشور برای برخورداری از سهم بیشتری از اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) با هدف تدارک کالاهای عمومی وجود داشته است. چالش‌ها و آسیب‌های کلیدی مربوط به توزیع اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) برای تدارک و تأمین کالاهای عمومی را می‌توان از دو بعد مورد بررسی و ارزیابی قرار داد. 1‏- با توجه به ابلاغ سند چشم‌انداز کشور و مشخص‌شدن اهداف توسعه‌ای در پهنه ملی و منطقه‌ای، توزیع اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) با هدف تدارک کالاهای عمومی در امور و مناطق مختلف کشور، باید بر‌اساس سازوکار بهینه و کاملا شفاف، مبتنی بر شاخص‌ها و سنجه‌های کمی استوار باشد (مجمع تشخیص مصلحت نظام در سال 1389 کتاب شاخص‌های ارزیابی و پایش اهداف سند چشم‌انداز کشور را منتشر کرده است)؛ به گونه‌ای که دستیابی به اهداف مندرج در سند چشم‌انداز در کمترین زمان ممکن، انجام شود. در این زمینه توجه به این نکته دارای اهمیت فراوان است که بر‌اساس مطالعات و تحقیقات انجام‌شده بانک جهانی، نتایج تخصیص اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) در دو دسته کالاهای عمومی دارای اثرات مستقیم و کالاهای عمومی دارای اثرات غیرمستقیم بر محیط کسب‌و‌کار و فعالیت‌های اقتصادی، به گونه معناداری متفاوت است. کشورهایی که در یک بازه زمانی نسبتا طولانی و به طور هدفمند بخش درخور‌توجهی از توزیع و تخصیص اعتبارات سرمایه‌ای خود را بر تدارک کالاهای عمومی در امور و بخش‌های اقتصادی متمرکز کرده‌اند، به سبب اثرات پیش‌برنده و انتشاردهنده مساعد حاصل از این سیاست، باعث قرارگرفتن این دسته از کشورها در مسیر پایدار توسعه شده‌اند؛ اما کشورهایی که در توزیع و تخصیص اعتبارات سرمایه‌ای نقش محوری امور و بخش‌های اقتصادی را نادیده گرفته‌اند، قادر به قرار‌گرفتن در مسیر پایدار توسعه‌ای نشده‌اند. دلیل منطقی این تفاوت آن است که ارتباط میان میزان تأمین و عرضه کالاها عمومی دارای تأثیرات مستقیم بر کسب‌وکار اقتصادی با رونق و رشد اقتصادی، کاملا قوی و معنادار است؛ به ‌نحوی ‌که به هر اندازه نهاد دولت به تأمین و ایجاد این دسته از کالاهای عمومی اقدام کند، به گونه چشمگیری شرایط و زمینه ورود و فعالیت گسترده فعالان و بنگاه‌های اقتصادی و متعاقبا کاهش بی‌کاری و بهبود اشتغال، سرمایه‌گذاری، تولید و صادرات را فراهم می‌کند. همچنین سیاست‌گذاری و برنامه‌ریزی بهینه دولت به‌ منظور تأمین و عرضه این دسته از کالاهای عمومی، نه‌تنها بهبود شاخص‌های اقتصادی مورد اشاره را به همراه خواهد داشت؛ بلکه توانمندی دولت جهت هزینه‌کرد و تخصیص منابع عمومی به امور غیراقتصادی، افزایش پیدا خواهد کرد. با وجود آنکه در جدول شماره شش قانون بودجه کشور، توزیع اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) بر حسب امور و فصول مرتبط مشخص شده است، به سبب فقدان سازوکار بهینه و شفاف اولویت‌بندی (رتبه‌بندی) امور، فصول، بخش‌ها و برنامه‌های دارای بیشترین اثرات پیش‌برنده و انتشار‌دهنده مساعد و ارتقا‌دهنده شاخص‌های متناظر با اهداف توسعه‌ای سند چشم‌انداز، عملا توزیع اعتبارات مورد اشاره بر‌اساس یک سازوکار غیربهینه متکی بر چانه‌زنی عاملان سیاسی و اداری مستقر در نهادها و دستگاه‌های عهده‌دار امور 10‌‌گانه انجام می‌شود. 2‏- بر‌اساس اصل 48 قانون اساسی «در بهره‌برداری از منابع طبیعی و استفاده از درآمدهای ملی در سطح استان‌ها و توزیع فعالیت‌های اقتصادی میان استان‌ها و مناطق مختلف کشور، باید تبعیض در کار نباشد؛ به طوری که هر منطقه فراخور نیازها و استعداد رشد خود، سرمایه و امکانات لازم در دسترس داشته باشد». بر‌اساس‌این یکی از مهم‌ترین مأموریت‌های نهاد دولت، توزیع بهینه، متوازن و شفاف اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) بین مناطق یا استان‌های کشور با هدف تدارک کالاهای عمومی متنوع است. جدول زیر، میزان و سهم اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) بودجه عمومی کشور در بازه زمانی 1384‏-1399 را که بر‌اساس جدول شماره 10 قانون بودجه به شکل شفاف بین استان‌های کشور توزیع شده است، نشان می‌دهد. بر اساس جدول بالا: • نسبت کل اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) مصوب استانی به مجموع اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) مصوب دستگاه‌های اجرائی در بازه زمانی 1384‏-1399 به ترتیب 20، 23، 24، 22، 21، 18، 17، 19، 20، 17، 18، 18، 31، 33 و 32 درصد است. بنابراین به‌طور میانگین، در بازه زمانی مورد اشاره از مجموع اعتبارات عمرانی مصوب دستگاه‌های اجرائی کشور، تنها 20 درصد به شکلی شفاف بین مناطق و استان‌های کشور توزیع شده است. • سهم اعتبارات ابلاغی (ملی متمرکز) از مجموع اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) مصوب دستگاه‌های اجرائی کشور برای سال‌های 1384‏-1399 به ترتیب 80، 77، 76، 78، 79، 82، 83، 81، 80، 83، 82، 82، 69، 67 و 68 درصد است. • به سبب نبود مکانیسم مشخص و برنامه‌ریزی‌شده در‌خصوص تخصیص اعتبارات ابلاغی (ملی متمرکز) بین دستگاه‌های اجرائی استان‌های کشور، مناطق و استان‌هایی که به سبب داشتن عاملان سیاسی و اداری متعدد در ساختار تصمیم‌گیری کشور، دارای قدرت مدیریتی و چانه‌زنی بهتری هستند، قادرند سهم بیشتری از اعتبارات مذکور را جذب کرده و از این طریق گام‌های استوارتری در مسیر توسعه استانی بردارند. 3‏- علاوه بر اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) مندرج در بودجه عمومی کشور، شرکت‌های دولتی که آمار و اطلاعات کلی آنها در پیوست شماره سه قوانین بودجه سنواتی ارائه شده است، از اعتبارات سرمایه‌ای درخور توجهی برخوردار هستند. نتایج بررسی اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) مربوط به شرکت‌های دولتی و اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) مندرج در جدول شماره 1‏-10 قوانین بودجه 1398 و 1399 به تفکیک استان‌ها در جداول زیر نمایش داده شده است. مهم‌ترین نکات مرتبط با اطلاعات توزیع بین‌استانی بودجه اعتبارات تملک دارایی‌های سرمایه کشور که در دو جدول بالا نشان داده شده است، عبارت‌اند از:

• چارچوب ارائه آمار و اطلاعات مرتبط با بودجه شرکت‌های دولتی در پیوست شماره 3 قانون بودجه بسیار کلی و مبهم است. تنها تغییری که از سال 1398 در نحوه ارائه آمار و اطلاعات این بخش انجام شده، آن است که اطلاعات مربوط به بودجه شرکت‌های دولتی به تفکیک امور ده‌گانه تبیین شده است. • اطلاعات مشخصی در خصوص توزیع بین‌استانی اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) شرکت‌های دولتی در پیوست شماره سه قانون بودجه وجود ندارد. به همین دلیل، ارائه دو جدول بالا که در آنها میزان و سهم استان‌ها از اعتبارات سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی ارائه شده، حاصل تعیین محل استقرار شرکت‌های دولتی مندرج در پیوست شماره 3 با استفاده از جست‌وجوی اینترنتی بوده است. • بدون تردید اطلاعات مربوط به میزان و سهم استان‌ها از اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) شرکت‌های دولتی به‌ویژه برای استان تهران با انحراف و خطای زیادی همراه است. زیرا تعداد زیادی از شرکت‌هایی که واحد یا دفتر اصلی آنها در تهران مستقر است، سازمان‌های توسعه‌ای یا شرکت‌های مادر تخصصی بوده که در تعدادی از استان‌های کشور، واحد فعال یا طرح توسعه‌ای داشته و اعتبارات سرمایه‌ای در اختیار خود را بر اساس سازوکاری نامشخص و غیرشفاف، بین واحدها و طرح‌های توسعه‌ای زیرمجموعه خود در استان‌هایی مشخص توزیع می‌کنند (مانند ایدرو، ایمیدرو و شرکت ملی فولاد ایران). با توجه به اینکه اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) شرکت‌های دولتی نزدیک به سه‌برابر مجموع اعتبارات تملک سرمایه‌ای بودجه عمومی کشور است (در سال‌های 1398 و 1399 به ترتیب 160 و 211 هزار میلیارد تومان)، بدون تردید فقدان سازوکار بهینه، متوازن و شفاف مرتبط با توزیع این اعتبارات بین امور و مناطق مختلف کشور، با محوریت تسهیل و تسریع در دستیابی به اهداف سند چشم‌انداز کشور، باعث ایجاد رویه‌های فساد‌آلودی مانند تسخیر مقررات‌گذاران، مبادله آرای نمایندگان و ارائه دستور کار گزینشی توسط نهادها و سازمان‌های دولتی به مقررات‌گذاران شده است. چنین وضعیت پیچیده‌ای، از تدارک و تأمین کالاهای عمومی دارای بیشترین اثرات پیش‌برنده و انتشاردهنده مساعد، جلوگیری کرده و متعاقبا قرارگرفتن کشور و مناطق در مسیر پایدار توسعه‌ای را با دشواری فراوان همراه ساخته است. با توجه به موارد مورد اشاره، مهم‌ترین پیشنهادهای اصلاحی بهبود توزیع اعتبارات تملک با هدف تدارک بهینه و متوازن کالاهای عمومی عبارت‌اند از: • ایجاد سازوکار بهینه و شفاف هزینه‌کرد اعتبارات سرمایه‌ای کشور (مبتنی بر سنجه‌های کمی) در امور، فصول، بخش‌ها و برنامه‌های دارای بیشترین اثرات پیش‌برنده و انتشاردهنده مساعد و تسهیل و تسریع‌کننده دستیابی به اهداف توسعه‌ای مندرج در سند چشم‌انداز • توزیع شفاف بین‌استانی مجموع اعتبارات سرمایه‌ای (عمرانی) بودجه عمومی و بودجه شرکت‌های دولتی کشور با هدف حذف فرایندهای چانه‌زنی و منافع سیاسی فسادآلود و حرکت به سمت توسعه متوازن منطقه‌ای

ارسال نظر

 

آخرین اخبار