چگونگی اصلاح بودجه

مجلس در حالی به سراغ بررسی لایحه بودجه 1400 می‌رود که گویا با تصویب «قانون اصلاح ساختار بودجه» سعی در بهبود عملیات جذب منابع و تخصیص مصارف دارد؛ اما دستور کار «اصلاح ساختار بودجه» باید به مصاف لایحه‌ای برود که بنا بر نظر بسیاری از تحلیلگران سرشار از خیال‌پردازی و نبود شفافیت است. چالش کسری تراز عملیاتی 300 تریلیون‌تومانی و پیش‌بینی صادرات روزانه حدود 2.3 میلیون بشکه نفت در روز در کنار برنامه‌ریزی برای فروش 70 تریلیون تومان اوراق سلف نفتی برای جبران کسری مزبور، از‌جمله نکات شگفتی است که برخی را واداشته که به طور ضمنی پیشنهاد رد کلیات بودجه را بدهند. اینکه نتیجه گذراندن لایحه بودجه 1400 از فیلتر برنامه اصلاح ساختار چه خواهد بود، چندان پیش‌بینی‌ناپذیر نیست؛ اما آنچه اهمیت دارد، تحلیل و نقد نگرش طراحان آن برنامه در مجلس و دولت و اشراف بر عملکرد ساختاری است که هرگز تن به اصلاحی از آن نوع که جامعه انتظار دارد، نمی‌دهد.‌در مواجهه با لایحه بودجه 1400 انتقادات زیادی مطرح شده؛ اما کسری بودجه و حواشی‌اش آن چیزی است که هر دو طیف منتقدان منتسب به نئولیبرال داخلی و طیف نهادگرا نشانه گرفته‌اند. در‌این‌میان آنچه به آن توجه نمی‌شود، طرح موضوع در قالب یک چارچوب منسجم اقتصاد سیاسی است؛ چارچوبی که تنها با شناخت نهاد دولت به‌عنوان یک مؤلفه مکمل در فرایند پویای انباشت سرمایه ممکن می‌شود. به‌تصویر‌کشیدن بحران کسری بودجه مانند پدیده‌ای خاص و متأثر از ناکارآمدی مقطعی سیستم جذب منابع نفتی و مالیاتی و هم‌زمان با اشاره به مصارف بی‌حساب دولت، ارائه راه‌حل‌هایی خنثی از نوع راه‌حل‌های مندرج در «قانون اصلاح ساختار بودجه» را در پی دارد. مسلما این امر که نبود شفافیت و نابهینگی در جذب منابع نفتی و مالیاتی بودجه دولت ایران محصول مستقیم فرار تعمدی از شفافیت مالی، تقویت بازوهای اقتصادی پرقدرت نهادهای عمومی و تاریک‌خانه «دور‌زدن تحریم‌ها» است، حتی از نظر تدوین‌کنندگان «قانون اصلاح ساختار بودجه»، آن‌قدرها دور نیست که گمان کنند برنامه اصلاح ساختار واقعا قرار است راه به جایی ببرد؛ ولی فایده مهم پرداختن مکرر و بی‌نتیجه به مسئله کسری بودجه، بدون شناخت نهاد دولت به‌عنوان عنصری مکمل در فرایند پویای گردش سرمایه و درک جایگاه آن در منطق جهانی سرمایه، می‌تواند دور‌کردن اذهان جامعه از تأمل درباره «راه‌حل قطعی» باشد. این رفتار بی‌شک به تکرار نسخه‌هایی خنثی مانند «اقتصاد بدون نفت» یا «برنامه‌های بی‌نتیجه توسعه» می‌انجامد؛ بنابراین برای غلبه بر این مسئله، کسری بودجه را باید به‌عنوان سمپتوم بیماری بزرگ اقتصاد سیاسی و نه به‌عنوان بیماری اصلی، تحلیل کرد.‌به طور کلی پدیده بودجه‌ریزی را باید ذیل مفهوم بلوغ نهاد «دولت مدرن» و تکامل کارکردهای آن برای پیشبرد مراحل انباشت سرمایه، بررسی کرد. این کارکردها بسته به پیشرفت نیروهای تولید سرزمینی و مناسبات حاکم بر شیوه تولید، به درجات متفاوتی از رشد می‌رسند. کارکردهای دولت را می‌توان در ایفای دو نقش اصلی در فرایند انباشت سرمایه تحلیل کرد. نخستین نقش دولت، تکمیل زنجیره «توزیع اولیه» درآمد ملی یا همان «اضافه ارزش» تولید‌شده کل اقتصاد بین نیروی‌های مولد و صاحبان سرمایه از طریق استخراج و مدیریت منابع طبیعی مانند نفت و معادن است. این نقش را باید نقشی مکمل در فرایند گردش و انباشت سرمایه دانست. نقش دوم و مهم‌تر دولت «بازتوزیع» درآمد ملی با دو ابزار «تورم» و «بودجه‌ریزی» است. مثلا پس از توزیع اولیه درآمد ملی بین دستمزد و سهم ارزش اضافی (سود سرمایه، سود بازرگانی، بهره مالی و بهره زمین)، ابزار تورم از طریق نهادهای سیاست‌گذار پولی و مالی دولت به کمک صاحبان سرمایه می‌آید تا آنها به پشتوانه مالکیت دارایی و ابزار تولید، سهم بیشتری از درآمد ملی را به نفع خود مصادره کنند. بودجه‌ریزی سالانه نیز به‌عنوان ابزار دوم و البته اصلی دولت در «بازتوزیع» درآمد ملی، موجب هدایت سهم بزرگی از درآمد ‌ملی به سمت دستگاه عظیم بوروکراتیک حاکمیتی با استفاده از اهرم مالیات می‌شود. از طرف دیگر فرایند بودجه‌ریزی وظیفه تضمین منافع مالکان صاحبان صنایعی را برعهده دارد که به دلایلی مختلف در تجمیع سهم خود از اضافه ارزش با مشکل مواجه شده‌اند. حفظ منافع ‌صاحبان صنایع بسته به درجه نفوذ آنها از طریق ایجاد زمینه سفته‌بازی و کسب سود از کانال دارایی‌های مالی یا سهمیه‌بندی و هدایت اعتبارات و تملک دارایی‌های سرمایه‌ای حاصل می‌شود. فرایند بودجه‌ریزی زمانی قدرت بیشتری می‌گیرد که با تکامل و تقویت نهاد دولت بخش بزرگی از وظیفه تکمیل «توزیع اولیه» یا همان هدایت منابع طبیعی نفتی و معدنی نیز با اهرم قوانین، از این کانال انجام ‌شود. شکل‌گیری شیوه نوین بودجه‌ریزی بر مبنای GFS (نظام آمارهای مالی دولت) و طبقه‌بندی منابع و مصارف دولت را نیز باید در ادامه تلاش‌ها برای تدقیق و بهینه‌سازی بیشتر دو کارکرد اصلی تکمیل فرایند «توزیع اولیه» درآمد ملی و «بازتوزیع» آن دانست.‌بنابراین چنانچه بن‌بست بورژوازی ایرانی در تصاحب و نقد‌کردن ارزش اضافی صنعتی و کشاورزی (به دلایلی مانند بهره‌وری پایین سرمایه فیزیکی و انسانی، استهلاک بالای زیرساخت‌ها، فرسایش نیروی کار شاغل) و همچنین محدود‌شدن منابع سود فوق‌العاده و انحصاری نفتی (به دلیل تحریم‌ها) را بیماری چالش‌برانگیز اصلی بدانیم، موضوع کسری بودجه دولت تنها سمپتوم آن بیماری خواهد بود. از یک طرف ناتوانی دولت در تحقق درآمدهای نفتی (که به‌عنوان سود فوق‌العاده و انحصاری حاکمیتی سال‌هاست وظیفه ترمیم کاستی‌های خلق اضافه ارزش را برعهده داشته است)، نخستین کارکرد بودجه در تکمیل چرخه «توزیع اولیه» را مسدود کرده و از سوی دیگر چالش پنهان‌بودن مبادی خلق اضافه ارزش و کاهش محسوس آن در مبادی آشکار، موجب ضربه‌خوردن کارکرد «بازتوزیع» مالیاتی شده است. پررنگ‌شدن تورم به‌عنوان اصلی‌ترین مسیر بازتوزیع درآمد ملی حاصل همین فرایند است. نحوه مواجهه با این شرایط نیز در اقتصاد ایران مشابه دیگر کشورهای کانونی سرمایه‌داری و اقمار آن، از اصول مشترکی پیروی می‌کند. در ابتدا بحران رکود تورمی (که در ایران با قطع سود انحصاری منابع نفتی دولت تشدید شده است)، از مسیر کسری بودجه به بدهی تبدیل می‌شود و سپس برای مدیریت حجم بدهی‌ها نوبت به سیاست‌های ریاضتی مانند کاهش یارانه‌ها، فشار بر دستمزدها، تعدیل و اخراج کارگران و خصوصی‌سازی می‌رسد. در پایان این سیکل که بارها تکرار می‌شود، مؤلفه تورم که باید بدهی‌ها را تعدیل کند، به نیروی کار و اقشار زیردست منتقل می‌شود. به‌عنوان نمونه شکست فرایند احیا‌شده خلق ارزش اضافی در دوران پس از جنگ و در زمان دولت هاشمی که با کاهش قیمت نفت هم‌زمان شد و شوک ارزی و بدهی عظیم 23میلیارد‌دلاری را به همراه آورد، به تشدید کسری بودجه انجامید و تحمیل تورم افسارگسیخته و کلید‌زدن پروسه خصوصی‌سازی را به همراه داشت.‌اگرچه این پروسه گهگاه با تغییر جایگاه و اهمیت کشورهای اقماری مانند ایران در منازعات کانون‌های سرمایه‌داری جهانی، در زنجیره تسلط بر بازارها و دستیابی به منابع طبیعی ارزان‌تر، دچار تغییرات جزئی می‌شود؛ ولی روند کلی آن تغییری نمی‌کند؛ بنابراین توصیف سال‌های اخیر اقتصاد ایران و سال 1400 به‌عنوان دوره‌ای یکه یا به قولی برخی نهادگرایان سقوط در وضعیتی تکینه صحیح نیست. نکته این است که ظهور و تشدید پدیده‌هایی مثل تحریم و بالارفتن قیمت ارز، خلق ارزش اضافه سرمایه‌داری ایرانی را با اخلال بیشتری روبه‌رو کرده و در نتیجه برای جبران این شکست و حفظ پروسه کنونی گردش سرمایه، وظیفه بودجه دولت در بازتوزیع درآمد ملی بیش‌از‌پیش سنگین شده است؛ پس کار اصلی دولت بورژوایی با استفاده از اهرم بودجه، جلوگیری از آسیب بیشتر روند جاری تصاحب ارزش و حفظ نظم موجود است. به تعبیر فردریش انگلس: «... دولت یک محصول جامعه در مرحله معینی از تکامل است. دولت، پذیرش این امر است که این جامعه در یک تضاد حل‌ناشدنی با خود درگیر شده است... ولی برای اینکه این تناقضات، طبقات با منافع اقتصادی متضاد، خود و جامعه را در یک مبارزه بی‌ثمر به تحلیل نبرند، لازم شد که قدرتی به وجود آید تا برخوردها را تخفیف دهد و آن را در محدوده «نظم» نگه دارد».‌مسلما با وجود تورم بالای 40 درصد نمی‌توان از کارکنان نامولد دستگاه‌های حاکمیتی توقع داشت با تخصیص‌‌‌های هزینه‌ای سابق به خرید خدمات و کالاهای صنایع بپردازند و البته نمی‌توان انتظار داشت که صنایع ‌بزرگ بر کارکرد صنعتی (تولیدی) زیان‌ده خود بسنده کنند. بازی مالی پرسودی که با اهرم دولت حول انتشار 125 تریلیون‌تومانی اوراق بهادار و اوراق سلف نفتی و واگذاری سهام دولتی شکل می‌گیرد، باید بخشی از نقصان در «توزیع اولیه» را جبران کند تا فرایند انباشت مسیر خود را بپیماید. با‌این‌حال فشار این بازتوزیع کلان که قرار است با واگذاری‌های شدید و تشدید بدهکاری دولت و تورم سنگین‌تر در نقطه نهایی به جامعه‌ تحمیل شود، به تشدید شرایط بحرانی ختم می‌شود.حال پرسش این است که اگر کارکرد بودجه دولت در حد نهایی خود کمک به تکمیل پروسه «توزیع اولیه» در‌آمد ملی و «بازتوزیع» آن به نفع صاحبان سرمایه‌ است، چرا نباید از بورژوازی ایرانی انتظار داشت که برای حداکثرکردن منافع خویش با شعارهای جذاب «قانون اصلاح ساختار بودجه» کاملا منطبق شود؟ پاسخ این پرسش در عقب‌ماندگی مناسبات تولید و درجا‌زدن سرمایه‌داری ایرانی نهفته است.