توانخواهان و دسترسی برابر به خدمات هوایی
میلاد صادقی- پژوهشگر حقوق هوافضا
به دو سیاست زیر که هریک حول محور «ارزیابی» میچرخند، دقت کنید:
- «به منظور ارتقا[ی] کمی و کیفی خدمات قابل ارائه به مسافران معلول و توانخواه و ایجاد فضای رقابتی بین شرکتهای هواپیمایی و نمایندگان فروش و خدمات آنان و افزایش توانمندیها در پذیرش و حمل مسافران معلول و توانخواه، سیستم ارزیابی خدمات ویژه سازمان هواپیمایی کشوری با بررسی عملکرد شرکتهای هواپیمایی، شرکتهای خدمات فرودگاهی و دفاتر فروش بلیت و تور هوایی، نسبت به تعیین و معرفی شرکت(های) نمونه به‌عنوان برگزیدگان ارائه خدمات به مسافران معلول و توانخواه اقدام خواهد کرد» (دستورالعمل اجرائی حمل‌ونقل هوایی مسافران معلول و توانخواه، سازمان هواپیمایی کشوری ایران، اردیبهشت 1392). - «کمیسیون [اروپا] میبایست حداکثر تا 1 ژانویه 2010، درباره عملیات (کارکرد) و اثرات این مقرره، به پارلمان و شورای اروپا گزارش ارائه دهد. گزارش [مذکور] در صورت ضرورت میبایست با پیشنهادهای (طرحهای) تقنینی که به تفصیل بیشتر مواد این مقرره را اجرا یا اصلاح می‌کند، همراه شود» (ماده 17 مقرره 2006/1107 پارلمان و شورای اروپا درخصوص حقوق اشخاص معلول و کمتحرک در هنگام مسافرت هوایی). هر دو این سیاستها می‌خواهند از بزرگ‌ترین اقلیت اجتماعی در میان مصرفکنندگان هوایی حمایت به عمل آورند؛ اما یکی به دنبال نشان‌گذاری بهترینهاست، بیآنکه بداند نظام مقرراتی خود ممکن است از مشکلات و نواقص کوچک و بزرگ رنج ببرد و دیگری از همان حال احتمال و امکان مشکلات را می‌دهد و بر لزوم ارائه گزارشی مبنی بر اثرات (مثبت یا منفی) حاصل از نظام مقرراتی خود و راهبردهای بهتر تأکید دارد. به هر روی حقوق مصرف هوایی در تلاش است تا برای این قشر که وضعیت خاصی دارند، قواعد ویژهای داشته باشد. این قواعد منطقا دو هدف را دنبال خواهند کرد: یکی حمایت از توانخواهان در برابر تبعیض و دیگری تأمین نیازهایشان؛ اما چگونه و تا چه اندازه؟ پیش از گفت‌وگو در‌این‌باره خوب است بدانیم که وضعیت حقوقی توانخواهان از‌جمله اشخاص نابینا تا حدودی مورد توجه عمومات حقوقی ما (ماده 347 قانون مدنی: اهلیت نابینا برای خرید‌و‌فروش) قرار گرفته است و حتی در شریعت اسلامی نیز مطالب ارزشمندی در این باب ملاحظه می‌شود، چنانکه گاه طبیعت یا ویژگی یک نوع معلولیت خاص (نابینایی ذاتی و طاری) در فتوای فقیهی دخالت کرده و مؤثر افتاده است. به هر ترتیب در یک نگاه می‌توان دریافت که شریعت اسلامی با طیف مهمی از توانخواهان یعنی نابینایان همانند افراد بینا (بصیر) برخورد می‌کند و تنها در بعضی از احکام مانند جهاد، آنها را تابع قواعد ویژه قرار می‌دهد. حال باید به مسئله اصلی خود بازگردیم: حقوق مصرف هوایی چگونه و تا چه اندازه توانخواهان را مورد حمایت قرار می‌دهد؟ برای آنکه وارد گفت‌وگوهای تفصیلی و خسته‌کننده نشویم، به نظر میرسد که بهتر است در آینه حقوق تطبیقی (حقوق مشترک اروپایی و حقوق ایران) نگاهی داشته باشیم به یکی از مسائل هستهای مسافران توانخواه یعنی مسافرت هوایی آنها بدون الزام به داشتن فرد همراه. از این نظر ما در ادامه یک بحث مصداقی را دنبال خواهیم کرد. در ابتدا باید گفت که موضوع مذکور خود از فروعات موضوع دیگری است که از آن به مسئله امتناع خطوط هواپیمایی از حمل مسافر توانخواه یاد می‌شود؛ بنابراین در بررسی آن مصداق (امر فرعی)، ناچار از صحبت درباره مسئله امتناع خطوط هواپیمایی از حمل مسافران توانخواه خواهیم بود. - در حقوق مشترک اروپایی، اصل کلی عدم تبعیض، متصدیان حمل‌ونقل هوایی را از تحمیل شرایط خاص بر مسافرت اشخاص توانخواه بازمی‌دارد.
به‌این‌خاطر ماده (3) مقرره پارلمان و شورای اروپا می‌نویسد: «متصدی حمل‌ونقل هوایی، نماینده او یا متصدی سیاحت بر مبنای معلولیت یا کم‌تحرکی، نباید از قبول ذخیره جا برای پرواز... امتناع کند؛ [همچنین آنها] نباید از سوار‌کردن شخص معلول یا کمتحرک... امتناع کنند به شرطی که شخص مربوطه دارای بلیت معتبر و ذخیره جا باشد». با این حال بلافاصله ماده بعدی بر این اصل کلی، دو استثنا را وارد می‌کند: «متصدی حمل‌ونقل هوایی، نماینده او یا متصدی سیاحت می‌تواند بر مبنای معلولیت یا کم‌تحرکی از قبول ذخیره جا یا سوار‌کردن شخص معلول یا شخص کمتحرک امتناع کند: به منظور اجرای الزامات ایمنی مقرر توسط حقوق بینالملل، اتحادیه اروپا یا ملی یا به منظور اجرای الزامات ایمنی مقرر توسط مرجعی که گواهی بهرهبردار هوایی را برای متصدی حمل‌ونقل هوایی مربوطه صادر کرده است. درصورتی‌که اندازه هواپیما یا در‌های آن، سوار‌کردن یا حمل آن شخص معلول یا کمتحرک را به لحاظ فیزیکی ناممکن سازد. چنانچه یکی از دو حالت فوق روی دهد، متصدی حمل‌ونقل هوایی، نماینده او یا متصدی سیاحت باید تلاشهای معقولی را در جهت پیشنهاد چارهای قابل‌قبول به شخص مربوطه به کار ببندد. مقرره در ادامه به متصدی حمل‌ونقل هوایی، نماینده او و متصدی سیاحت اجازه داده است تا تنها در حالت مربوط به اجرای الزامات ایمنی، شخص معلول یا کمتحرک را ملزم سازد تا با شخص دیگری که قادر به ارائه مساعدت مورد نیاز آن شخص است، همراه شود. در‌هر‌حال از نظر مقرره، هرگاه متصدی حمل‌ونقل هوایی، نماینده او یا متصدی سیاحت، بر اساس هریک از دو حالت فوق یا اختیار خود مبنی بر الزام مسافر به داشتن فرد همراه، اقدام کند، باید فورا شخص معلول یا کمتحرک را از دلایل آن مطلع سازد؛ همچنین باید در صورت تقاضا، این دلایل را کتبا به شخص معلول یا کمتحرک در مهلت پنج روز کاری از تاریخ درخواست، ارسال کند. در میان مقررات فوق، حکم مربوط به اجرای الزامات ایمنی، مشکلاتی را در جامعه و حقوق اروپایی پیش آورده است. چنانکه مشاهده می‌شود، یکی از منابع این الزامات می‌تواند حقوق ملی باشد. بررسیهای موجود تا یک دهه گذشته نشان می‌دهد که سیاستهای آن دسته از مقامات مجوزدهنده که باید در نظامنامههای عملیاتی متصدیان حمل منعکس شوند، به طرز قابل‌توجهی با یکدیگر تفاوت دارند و اتکای آنها بر مدارک یا شواهد نیز نشان داده نشدهاند. حتی در بسیاری از موارد، مقامات مجوزدهنده فاقد سیاستهای خاصی هستند و تنها سیاستهای پیشنهادی متصدیان حمل‌ونقل هوایی را به تصویب یا تأیید می‌رسانند. به اعتقاد کمیسیون اروپا، برخی از متصدیان به طرز ناموجهی از سوار‌شدن اشخاص معلول یا کمتحرک که فاقد فرد همراه هستند، ممانعت به عمل میآورند. البته در حقوق اروپایی، این نقیصه تا حدودی به دستان رویه قضائی و دخالت نهادهای مدنی یا حمایتی جبران شده است؛ برای نمونه در قضیهای که شرکت ایر نوستروم (شعبهای از خط هواپیمایی ایبریا) از سوار‌شدن سه نفر مسافر ناشنوا بر هواپیما -بدین جهت که فاقد فرد همراه بودند- اجتناب کرده بود، ادعا داشت که مطابق با نظام‌نامه عملیات پرواز خود، ایمنی این اشخاص در شرایط اضطراری می‌تواند با خطر روبه‌رو شود. رأی دادگاه ابتدایی به ضرر مسافران ناشنوا بود اما دادگاه استانی مادرید در رأی 211/2009 با احراز وقوع «تبعیض غیر‌مستقیم» و تفوق و غلبه «قانون مربوط به فرصتهای برابر، عدم تبعیض و دسترسی همگانی برای اشخاص معلول» بر «نظام‌نامه عملیات پرواز»، رأی به نفع اشخاص ناشنوایی داد که به نمایندگی «کنفدراسیون ملی اشخاص ناشنوا» و «کمیته اسپانیایی نمایندگان اشخاص معلول» اقامه دعوا کرده بودند. محکومیت نمادین ایبریا و ایر نوستروم به جبران خسارت سه فرد ناشنوا و ضرورت تغییر نظام‌نامه عملیات پرواز ایبریا از نتایج حکم دادگاه استانی مادرید بود. به جز اسپانیا، در نقاط دیگری از اروپا، سیاستهای سخت قیممآبی در پرواز با واکنشهای نسبتا شدید کیفری روبه‌رو شده است که در این خصوص می‌توان به محکومیتهای متعدد خط هوایی ایزیجت به پرداخت چندین هزار یورو جزای نقدی در محاکم فرانسه اشاره کرد. - در ایران دیدیم سازمان هواپیمایی کشوری شیوهنامهای را با عنوان «دستورالعمل اجرائی حمل‌ونقل هوایی مسافران معلول و توانخواه» (دستورالعمل 6109، اردیبهشت 92) تهیه کرده است. این دستورالعمل بدون آنکه مانند مقرره مشترک اروپایی، مبین اصلی کلی ممنوعیت امتناع متصدی حمل‌ونقل هوایی، نماینده او یا متصدی سیاحت از پذیرش ذخیره جا و سوار‌کردن مسافران بر مبنای معلولیت یا کم‌تحرکی باشد، به سراغ تبیین شرایطی رفته است که به موجب آنها شرکتهای هواپیمایی می‌توانند از پذیرش و پرواز مسافر معلول و توانخواه ممانعت به عمل آورند، امری که وضوحا ضعف در طراحی و نگارش دستورالعمل را نشان می‌دهد؛ حقوق در معنایی چیزی جز بیان اصلها و استثناها نیست؛ حقوق هواپیمایی ما را باید کسانی که حقوق را نیک می‌دانند و البته با مبانی صنعت نیز آشنا یا در آن صاحب تجربه هستند، بنویسند و درباره مسائل آن به قضاوت و داوری بنشینند؛ از ذهنیت صرف مهندسی و هوانوردی و حتی رویکردهای کلنگر به حقوق، کاری آن‌چنان‌که باید ساخته نیست. به‌هر‌ترتیب، دستورالعمل در شرایط زیر به شرکتهای هواپیمایی اجازه می‌دهد تا از پذیرش و پرواز مسافر معلول و توانخواه ممانعت به عمل آورند: در راستای رعایت ایمنی مسافر و پرواز و با توجه به مقررات و قوانین ملی و بینالمللی عدم امکان سوار‌شدن یا حمل مسافر توانخواه با توجه به مشخصات نوع هواپیما عدم اظهار مسافر در هنگام ذخیره جا و تکمیل‌بودن ظرفیت مسافران معلول و توانخواه در پرواز همان‌گونه که می‌بینیم دستورالعمل ایرانی به غیر از دو سبب (جهت) نخست که با تفاوتهای جزئی همان دو سبب موجود در مقرره مشترک اروپایی هستند، از سبب دیگری نام می‌برد که مقرره مشترک اروپایی به آن بهایی نداده و در آن جایگاهی نیافته است. از ذکر اشارات بیشتر درباره این جهت و به‌ویژه شرط دوم آن یعنی «محدودیت عددی در حمل مسافران توانخواه» که در حقوق ایالات متحده آمریکا به تصریح قانون منتفی است و تبعیضآمیز تلقی شده، عبور می‌کنیم. متأسفانه دستورالعمل سازمان هواپیمایی کشوری درخصوص شرایط مربوط به ممانعت شرکتهای هواپیمایی از پذیرش و پرواز مسافر معلول و توانخواه دچار نوعی تعارف شده و از بیان سایر مسائل مرتبط با آن، به شرحی که در حقوق مشترک اروپایی دیدیم، پرهیز کرده است؛ بنابراین و برای مثال، برخلاف حقوق مشترک اروپایی، شرکتهای هواپیمایی از منظر دستورالعمل مکلف نیستند تا در صورت امتناع از حمل مسافر معلول و توانخواه و در صورت تقاضای ایشان، دلایل خود را کتبا و در مهلت مقرر به متقاضی ارسال کنند. همچنین اختیار شرکتهای هواپیمایی در الزام مسافر معلول یا توانخواه به پرواز با شخص همراه نیز مغفول بزرگ دیگر دستورالعمل است. به هر حال آنچه مانند مقرره مشترک اروپایی در ایران نیز نیاز به بررسی دارد، جهت مربوط به رعایت الزامات ایمنی است. در «مقررات عملیات پرواز سازمان هواپیمایی کشوری» (06/07/2019)، موضوع حمل اشخاص توانخواه در یک دسته بزرگ‌تر با عنوان «حمل طبقات خاص مسافران» مورد توجه قرار گرفته است. از نظر این مقررات، حمل «طبقات خاص مسافران» باید بر‌اساس شرایطی که ایمنی هواپیما و ساکنان آن را مطابق با رویههای مقرر توسط متصدی تضمین می‌کند، صورت گیرد. ملاحظه می‌شود که این حکم از «مقررات عملیات پرواز» درباره شرایط ایمنی حمل اشخاص توانخواه بهگونهای بازگشت به عقب دارد و ارزش افزوده محسوسی را ایجاد نکرده و بلکه با اشاره به عبارت «مطابق با رویههای مقرر توسط متصدی» بر ابهام موضوع افزوده است؛ زیرا ما پیش از این مقررات نیز از ضرورت احترام به مبنای ایمنی مطلع بودیم و تنها انتظار داشتیم که قوانین و مقررات به دقت و جزئیات مشخص کنند ایمنی هوایی در چه وضعیت یا وضعیتهایی توجیه‌گر امتناع از حمل اشخاص توانخواه و امکان الزام آنها به داشتن فرد همراه است؟ حال با توجه به اینکه مقررات عملیات پرواز تفصیل امر را به رویههای مقرر توسط متصدی ارجاع داده است، این پرسش مطرح می‌شود که متصدیان حمل هوایی، رویههای خود را چگونه بر مبنای ملاحظه ایمنی تعریف می‌کنند؟ آیا اشخاصی که صرفا از حس بینایی یا شنوایی محروم هستند، وضعیت ایمنی پرواز را با خطر روبه‌رو می‌کنند؟ به غیر از رأی دادگاه استانی مادرید (نسبت به اشخاص ناشنوا)، پاسخ از منظر شرایط عمومی حمل پارهای از شرکتهای هواپیمایی نیز منفی است. پرسش دیگر این است که آیا میان رویههای ایجادشده توسط متصدیان ایرانی، وحدت عمل در شرایط یکسان و مشابه، برقرار است یا اینکه هر متصدی برداشت خود را از مقوله ایمنی در رویههای مربوطه انعکاس می‌دهد؟ همچنین آیا این رویهها به تأیید یا تصویب ناظم و ناظر صنعت می‌رسند و عنداللزوم با ایراد و چالش او مواجه می‌شوند؟ در نهایت جای طرح این پرسش است که مسافر توانخواه که قرار است از او به طور ویژه حمایت شود، چگونه در زمانی مناسب قبل از انعقاد قرارداد، از رویههای مقرر مطلع می‌شود؟ به هر ترتیب شایسته ذکر است که حکم مندرج در «مقررات عملیات پرواز سازمان هواپیمایی کشوری» در اساس چیزی است که در حقوق مشترک اروپایی دیده می‌شود؛ آنجا هم مقرره 1899/2006، متصدی [حمل هوایی] را مکلف کرده است تا رویههایی را برای حمل اشخاص کمتحرک، برقرار کند. بدین‌سان باید گفت اگر وضعیت موجود در حقوق مشترک اروپایی تاکنون تغییر نکرده باشد، عقیده آن دسته از نویسندگانی که حقوق اتحادیه را درباره مقررات اجباری مربوط به شرایط ایمنی حمل هوایی مسافران توانخواه، ضعیف می‌دانند، درست و قابل تأیید است.