طرح جامع مدیریت شهری از چاله به چاه؟

در بحبوحه ایام انتخابات، خبر انجام بررسی‌های نهایی‌‌ روی «طرح جامع مدیریت شهری» در کمیسیون امور داخلی کشور و شوراها و ارسال قریب‌الوقوع آن به صحن مجلس، مطرح شد. حوزه مدیریت شهری با برخورداری از پیشینه قریب به 114 ساله (از زمان تصویب اولین قانون بلدیه در سال 1286) ازجمله حوزه‌های مناقشه‌برانگیزی است که به‌شدت نیازمند تحول و دگرگونی اساسی است؛ چراکه شهرها و به‌ویژه کلان‌شهرهای کشور امروزه به‌سبب وجود مسائل و ابرچالش‌هایی چون گسترش آلودگی‌ها، ازدحام بیش‌ازحد، آسیب‌های اجتماعی، تهدید امنیت روانی و اجتماعی، بحران هویت، چالش تأمین آب، حفاظت از محیط‌ زیست و... با افت شدید کیفیت زندگی و رضایت عمومی شهروندان مواجه هستند. با اثبات ناکارآمدی نظام موجود مدیریت شهری و ضرورت کاربست رویکرد تحولی به بازآرایی و تقویت نهادی این حوزه، در یک دهه اخیر موضوع قانون جدید مدیریت شهری با عناوین مختلفی ازجمله قانون مدیریت یکپارچه شهری (ماده 173 قانون برنامه پنجم توسعه) یا قانون جامع مدیریت شهری و روستایی مورد توجه شورای عالی استان‌ها، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌ها و شهرداری تهران بوده تا اینکه سرانجام با اهتمام مجلس یازدهم، «طرح جامع مدیریت شهری» در 10 فصل و 150 ماده نهایی و آماده طی مراحل تصویب شده است. باوجوداین، هنوز این پیش‌نویس مفصل با ابهامات و نارسایی‌هایی متعددی مواجه بوده که می‌توان آن را در ذیل «عدم تناسب و پاسخ‌گویی پیش‌نویس قانون به نظام مسائل مدیریت شهری در ایران» توضیح داد. به‌طورکلی با فرض اینکه نظام مدیریت شهری در ایران متشکل از دو نهاد اصلی «شورا» و «شهرداری» است، این نظام با سه چالش بنیادین و درهم‌تنیده مواجه است: «بحران مشروعیت»، «بحران ناکارآمدی» و «بحران فساد» که مجموعه شورا-شهرداری را نه به تجلی اراده جامعه در حل مسائل و اداره مشارکتی امور شهر، بلکه به کانون تولید و توزیع رانت، فساد، زمین‌خواری، خویشاوندسالاری و توافقات سَمّی برای تضییع حقوق اکثریت یا نسل‌های آینده تبدیل کرده است. کمتر کسی است که نداند رأی در انتخابات شوراهای شهر اگرچه زندگی مردم را تغییر نمی‌دهد، اما زندگی منتخبان را تغییر می‌دهد! ریشه این چالش‌های بنیادین را باید در قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شورای اسلامی شهر و روستا (مصوب 1375) و اصلاحات و الحاقات بعدی آن جست‌وجو کرد که در بُعد وظایف، شرایط انتخات‌شوندگان و تنظیم رابطه شورا با شهرداری و سایر ارکان ناموفق بوده است.

جایی که تنها با اکتفا به استعلامات پرحرف‌وحدیث از مراجع چهارگانه و بی‌توجهی به صلاحیت دانشی و شایستگی حرفه‌ای نامزدها برای قرارگیری در کرسی تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری مسائل پیچیده و تخصصی شهری، غالبا انتخابات به عرصه وزن‌کشی «قبیله‌ای» یا در بهترین حالت «سیاسی» تبدیل شده و زمام اداره امور شهروندان غالبا در اختیار کسانی قرار می‌گیرد که در طول دوره خدمات چاره‌ای جز جبران مافات و تسویه‌حساب ندارند!

در چنین شرایطی ایراد اساسی وارده به پیش‌نویس طرح جامع مدیریت شهری، قراردادن نقطه عزیمت اصلاح نظام مدیریت شهری در گسترش حوزه اختیارات «شوراها» و تبدیل آنها از «شورای شهرداری» به «شورای شهر» بدون توجه به ظرفیت‌های واقعی شوراها، اصلاح جدی رویه‌های ناکارآمد و بسترسازی ارتقای نهادی در این حوزه است:

گویی ازمنظر طراحان این پیش‌نویس معضل اصلی ناکارآمدی شوراها، گستره محدود اختیارات است و به‌سبب کارآمدی مدل فعلی درپی بسط و اشاعه آن هستند و آنها هیچ اطلاعی از تخلفات، بازداشت‌ها و انحلال‌های شوراهای شهر در سال‌های اخیر (به گفته رئیس شورای عالی استان‌ها در دوره پنجم شوراها حدود 75 عضو شورا تاکنون بازداشت شده‌اند) و کشمکش‌ها و تعارضات بین اعضای شورا و شهرداران که درنهایت دود آن در چشم مردم و شهر رفته است، ندارند!

هرچند طراحان پیش‌نویس مذکور در مجلس معتقدند این پیش‌نویس و ایده مبنایی آن، حلقه‌ای از چارچوب کلان پیاده‌سازی «نظام حکمرانی نیمه‌متمرکز ملی-‌محلی» است، ولی به‌دلیل سربسته‌بودن و عدم مکشوف‌شدن کلیات و جزئیات آن، درک درستی از ابعاد و سویه‌های مختلف این تحول فراگیر وجود ندارد.

برخی دیگر از اشکالات و ضعف‌های این پیش‌نویس عبارت است از:

1- تعیین تکلیف‌نشدن وضعیت قوانین متکثر و احیانا متعارض موجود در حوزه مدیریت شهری با تصویب این قانون (ازجمله قانون شوراها و قانون شهرداری‌ها که آیا با تصویب این قانون کان‌لم‌یکن تلقی شده یا باید بازنگری شوند؟)

2- بی‌توجهی به ضرورت و چگونگی ارتقای نهادی و عملکردی شوراها به‌منظور ایفای نقش به‌عنوان شورای شهر (نه شورای شهرداری) و تحول بنیادین در انتخابات، وظایف و اختیارات

3- ساده‌انگاری حل معضل تفرق سیاستی- عملکردی در اداره امور شهری با افزایش تسری دامنه اختیارات شوراهای شهر بدون توجه به آسیب‌ها و ناکارآمدی‌های موجود

4- بی‌توجهی به موضوع حل تعارض منافع دست‌اندرکاران اداره امور شهر با یکدیگر و با مردم و ارائه پیشنهادات مشخص برای مدیریت آن

5- کم‌توجهی به متفاوت‌بودن شرایط و اقتضائات نظام مدیریت شهری در کلان‌شهرها و شهرهای بزرگ با شهرهای کوچک

6- عدم تنظیم اثربخش رابطه شورا با شهرداری و دستگاه‌های اجرائی (در چارچوب نظام حکمرانی بخشی و متمرکز موجود) و افزودن بر حجم تعارضات، پیچیدگی‌ها و تودرتویی اداری-نهادی

7- کم‌توجهی به مقوله مدیریت منابع انسانی شهرداری‌ها ازجمله معضل تورم شدید کادر اداری مدیریت شهری و ساماندهی و انتظام‌بخشی به قوانین استخدام و به‌کارگیری نیروهای جدید

8- غفلت از آسیب‌ها و اختلالات احتمالی مترتب بر انتخابی‌شدن شهرداران در شهرهای بالای 200 هزار نفر با توجه به تجارب نسبتا تلخ کشور در مناصبی که مستقیما از سوی مردم انتخاب شده‌اند

9- عدم تمرکز بر شناسایی و حل گلوگاه‌های فساد در شهرداری‌ها (نظارت ساختمانی، مناقصات، شفافیت، بوروکراسی آزاردهنده و...)

10- بسط قابل توجه حوزه اختیارات و وظایف شهرداری‌ها و تبدیل آن به «حکومت شهری» بی‌توجه به ظرفیت‌های انسانی- اجرائی شهرداری‌ها و تداخل این وظایف پیشنهادی با سایر دستگاه‌ها (در تدوین برنامه‌ها با وزارت راه و شهرسازی و وزارت کشور، در خدمات شهری با دستگاه‌های اجرائی خدماتی، در موضوع تخصصی حفاظت از میراث فرهنگی با وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع‌دستی)

11- عدم نهادینه‌سازی برنامه‌محوری و ضرورت پایبندی و هم‌پیوندی اسناد مدیریت شهری به سلسله‌مراتب اسناد توسعه سرزمینی از سطح ملی (سند ملی آمایش سرزمین) تا سطح محلی (سند آمایش استان و طرح جامع شهری)

12- عدم ارائه پیشنهادات روشن برای تقویت نظارت بر بودجه شهرداری‌ها و عملکرد آن ازجمله تأکید بر ضرورت تشکیل دیوان محاسبات شهری

13- عدم پیش‌بینی و تعبیه بسترهای تصمیم‌گیری و اجرائی یکپارچه برای حل معضلاتی چون آلودگی هوا، حفاظت از محیط‌ زیست و...

14- غفلت از پرداختن به ضرورت اخذ هزینه‌های پایتختی و مرکز استانی به عنوان مراکز اداری-سیاسی کشور از دولت‌ها توسط شهرداری‌ها

15- ابهام در مکفی‌بودن ردیف‌های پیشنهادی درآمد پایدار و تحقق‌پذیری آنها در چارچوب رویه‌ها و مناسبات کنونی

در مجلس یازدهم به سبب وجود تجارب فعالیت طولانی‌مدت رئیس مجلس و بخشی از وکلای ملت در حوزه مدیریت شهری، ظرفیت قابل اعتنایی برای سروسامان‌دادن به حوزه مدیریت شهری، بن‌بست‌شکنی و مسئله‌گشایی از تنگناها و نارسایی‌های فرارو وجود دارد که انتظار می‌رود با کاربست تدبیر لازم، اجتناب از تعجیل و شتاب‌زدگی، عوام‌گرایی و با کاربست رویکرد غیر علمی و مبتنی‌بر آسیب‌شناسی دقیق، طلسم اصلاح نظام مدیریت شهری به گونه‌ای شکسته شود که نظام مدیریت شهری از چاله فعلی به چاه نیفتد!